2025年中央城市工作会议提出“着力建设安全可靠的韧性城市”，韧性城市建设成为城市治理的7个重点任务之一。建设安全韧性城市绝非浮于表面的时髦标签，而是经由实践锤炼、接受挑战检验的重要命题，是关乎亿万市民安危、城市存续发展的基本保障。中国城市因其独特历史脉络与较大的规模体量，更需探索一条符合自身实际的安全韧性建设之路。
一、城市安全的特殊性：历史基因与当代风险的碰撞
理解中国安全韧性城市建设的必要性，必须将其置于历史纵深与现实挑战交织的独特语境中。城市从诞生之初就与安全紧密相连，安居乐业是中国人千百年来的朴素追求。在城市生活中，安全往往被置于市民需求的第一位。
考古研究表明，中国早期城址多选择在依山傍水之地，如良渚古城的城墙与水利系统、二里头遗址的夯土城墙，均体现了古人对自然灾害防御和军事安全的深刻考量。“城者，所以自守也”（《墨子·七患》）、“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上”（《管子·乘马》）、“筑城以卫君，造郭以守民”《吴越春秋》等记载，都体现了古人城市选址的智慧。长安城的“八水绕城”格局、紫禁城精密设计的“金水河”水系网络，其功能远不止于供排水，更是构成古代城市重要的防火隔离带，是城市规划中融入防灾减灾思想的早期实践。城墙、护城河既是物理屏障，更是古人安全意识的物化形态。
古代的城市管理者通过空间分割与编组管理构建安全单元。在唐朝，长安城的百万人口被划分为108个里坊，四周以墙围起，并通过里坊制对居民实行编组管理。北宋王安石变法后，各地建成“保甲制”体系，这种体系一直实施至民国时期。里坊制、保甲制都体现出配合户籍制度来限制人口流动的功能，从而形成简易的安全监控体系。
工业化与城市化彻底重塑了城市的安全形势。现代城市已成为高度复杂的巨系统，面临各类流量的快速流动。城市既兼具空间、经济、社会和组织四个维度，也潜藏着各类风险，即这四个维度的“负面性”。
在空间维度，城市的主要特征在于人口与要素的高度集聚，这种集聚既呈现规模、密度与多样性的显著优势，也存在明显的“密度悖论”。一方面，人口与要素高度集聚。规模效应显著放大了安全风险的范围与程度，空间基础越薄弱，风险放大的概率越高，城市规模越大，安全隐患越多，风险扩散越快。近年来，城市的热岛效应、极端天气、自然灾害日益凸显，尤其是在人口高度密集区域被显著放大而形成“热穹顶”，因此城市极易成为极端天气与自然灾害冲击的前沿地带和脆弱区域，典型案例如极端高温、能源短缺等。另一方面，分段开发割裂空间。过往城市空间的“分段开发”模式，导致生态空间破碎、城市风道堵塞、交通网络隔断、基础设施脆弱、管网密集交叉、高层建筑林立等叠加风险，由此既造成了生态安全风险，也削弱了系统韧性，一旦遭遇灾害或人工破坏，典型案例如道路坍塌、渣土滑坡、管道爆炸、风道阻隔、空间隔离等，就可能构成垂直叠加的“风险复合体”，这种密度在灾难中会转化为致命的负担。
在经济维度，城市的特性表现为资本的高度集聚，这既是城市活力的重要源泉，也伴随着风险的集中化。一方面，资本驱动空间配置。在资本驱动空间配置的过程中，土地资源的稀缺性加剧了竞价获利的倾向，催化了“风险嵌套”现象，常使高风险产业与人口密集区相邻，造成基础设施过载、安全资源配套不均、风险链式传导，典型案例如危化品事故、生产事故等。另一方面，资本驱动规模经济。资本集聚引发的空间极化效应，使灾害风险资源的分配格局发生扭曲，安全资源配置往往与经济流向同步，因而脆弱区域更难承受灾害冲击。海绵城市等建设优先布局于经济流量大的新区域，老城区更新则相对滞后。与此同时，规模经济在一些领域可能转化为系统性风险积累，甚至会压缩必要的安全冗余，超负荷运行的仓储物流体系、大规模地下空间的高强度开发等都使事故发生可能性大大提升，典型案例如地区内涝、地铁沉降等。
在社会维度，城市社会的异质性瓦解了初级群体联系，社会流量的奔涌与阶层分化的制约，持续加剧城市的系统性张力，使社会安全风险呈现结构性与弥散性特征。一方面，社会快速流动。城市社会流量越大、流动速度越快，越易形成社会安全风险。快速的社会流动冲击着传统社会联结，社会个体原子化倾向加剧，社会信任基础动摇。这既体现为公共卫生风险的扩散压力，更表现为日常安全治理的挑战，基层难以精准掌握高度流动人口信息，无法有效应对风险，典型案例如无差别犯罪、疫情扩散等。另一方面，阶层分化风险。城市社会阶层分化，可能催生空间隔离与群体疏离。在科技革命与经济社会发展的背景下，社会阶层持续进行着分化与重组，对传统的劳动保障、社会福利制度等提出新的挑战。例如，资源分配不均与机会差异累积的群体性焦虑，极易在特定事件刺激下，借助于社交媒体迅速发酵放大为公共危机；怨恨情绪在虚拟空间找到“泄洪口”，其破坏力因网络传播而倍增，典型案例如舆情危机、谣言扩散等。
在组织维度，城市应具备民主性与多元性的组织生态，这是城市韧性的重要基础。当组织权力集中且多元参与机制失效时，这种组织失衡便会转化为系统性安全风险。一方面，多元参与机制失效。占据技术、资本或规则制定优势的组织，会疏忽或限制公众参与，直接造成多重内生性风险，包括决策脱离实际、面对风险时出现有组织的“无序”、专业技术规则滥用（如数字平台算法挤压骑手安全空间、科技公司数据垄断）、组织失衡加剧安全风险（如小区中缺乏成熟的业主组织，无法制衡市场组织，从而激化物业纠纷、造成居住安全风险）等。另一方面，部门割裂与技术依赖。优势组织在风险防范与响应中的不足或滞后，会放大风险影响。各类组织难以贯通联动，导致风险防控环节断裂、技术系统故障波及广泛。例如，P2P（Peer-to-Peer，点对点）平台爆雷的主要原因在于：外部监督不足、关键基础设施运营方过度依赖技术自动化而轻视人工干预与冗余设计。
综上，传统的城防体系与维安机制面临极大挑战，物理空间屏障难以阻隔跨域流动风险，静态管控无法适配动态流量社会，单一灾种防御难以应对多灾种耦合冲击。
二、从重视城市安全到“建设安全韧性城市”：城市安全工作的发展
安全是发展的前提，发展是安全的保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把统筹发展和安全确立为治国理政的重大原则，这一原则指引了城市安全工作的升级发展。2012年11月，党的十八大报告提出“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故”“完善国家安全战略和工作机制”。2015年12月，中央城市工作会议提出“要把安全放在第一位，把住安全关、质量关，并把安全工作落实到城市工作和城市发展各个环节各个领域”。2016年2月，中共中央、国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“形成全天候、系统性、现代化的城市安全保障体系”。2017年10月，党的十九大报告提出“坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”，并强调“健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力”。
面对灾害风险的日益复杂多样，城市的脆弱性更为凸显，城市安全的议题更为突出和紧迫。2020年3月，习近平总书记在湖北考察时指出：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”“城市是生命体、有机体”的科学论断，揭示了城市各子系统如同生命器官般相互依存，强调了安全是维系生命体征的底线要求。
在多重风险交织背景下，韧性城市建设是保障城市安全的必然选择。2020年4月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上的讲话中将打造韧性城市作为完善城市化战略的重点内容。2020年11月，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出建设“韧性城市”。2022年10月，党的二十大报告提出“打造宜居、韧性、智慧城市”。建设韧性城市，被写入中央文件并成为“十四五”规划的重要内容，标志着其已成为国家战略层面的重要任务。
2023年11月28日至12月2日，习近平总书记在上海考察时首次提出，“全面推进韧性安全城市建设”。2024年7月，国务院发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，实施城市更新和安全韧性提升行动，加快补齐城市安全韧性短板。2024年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出，深化城市安全韧性提升行动。2025年7月，中央城市工作会议将“韧性”作为核心内涵列为建设现代化人民城市的六个目标之一。
从最初聚焦“遏制事故”与“救灾防灾”，再到将安全韧性明确为城市发展的核心目标，中国城市安全工作思路实现了从被动应对风险向主动构建安全韧性城市系统的重大转变。这一演进过程清晰地表明，城市安全工作已从应对具体风险的单一任务提升为城市发展的基础逻辑和核心目标。这一转变凝聚了中国城市治理实践中积累的经验与智慧，标志着中国城市治理在经验淬炼中走向成熟。
从2015年与2025年两次中央城市工作会议关于城市安全的比较来看（见表1），2015年会议主要针对高速城镇化带来的安全问题，提出基础性应对措施；2025年会议则强化系统性韧性建设，以回应存量时代的新挑战。
表1 两次中央城市工作会议关于城市安全的比较
从城市治理实践来看，全国各地探索形成一系列富有成效的韧性建设模式，如北京、上海、成都、深圳、福州、厦门等城市的创新性实践。在基层应急响应方面，广州市由公安机关牵头整合各单位、场所安保力量与治安积极分子，建成2.3万个由2～3人组成的应急处置最小单元，有效完成应急处突等工作；深圳市推出“应急第一响应人”制度，到2024年底累计培训考核不少于10万名志愿者，实现平均每万人、每平方公里有不少于50名“应急第一响应人”，由其先到达突发事件现场，开展就近应急处置工作。在韧性空间建设方面，上海市在《上海15分钟社区生活圈规划技术标准》中规定，布局“平急两用”的社区应急服务空间，补齐社区应急服务能力建设的短板；广州市已建成总长175公里的地下综合管廊，提升城市安全韧性。在生命线安全保障方面，深圳、合肥、佛山、青岛等作为国家城市安全风险综合监测预警工作体系建设试点城市，推进基于大数据的城市安全智慧管理平台建设。实践证明，安全韧性投入是城市发展的稳定器和推进器，一些地方通过安全韧性建设有效减少了企业停工损失，甚至形成了规模庞大的“智慧应急产业”。
三、安全韧性城市建设的原则与路径
与应对灾害意义上的“韧性城市”不同，“安全韧性城市”增加了一个“安全”的前缀，其蕴含更综合性的“大安全观”，意味着从单一自然灾害防御向综合风险防控的理念跃迁，核心在于建立全谱系的安全体系，由此既涵盖传统的自然灾害，也延伸至安全生产、社会安全、公共卫生危机以及非传统安全威胁。这种“大安全观”实质上是将城市视为有机生命体，通过制度设计、技术赋能与社会协同，构建起贯穿全周期、全领域的安全系统。基于中国城市风险特征与实际，推进安全韧性城市建设须在党建引领下遵循四个原则、五条路径。
（一）安全韧性城市建设的四个原则
一是坚持“以人民为中心”的原则。未来，安全韧性城市建设须确立“人本安全观”，核心是让安全措施服务于人的自由发展与尊严，而非以安全之名限制人的权利。这也是落实此次中央城市工作会议提出的“自觉践行以人民为中心的发展思想”的基本要求。
二是遵循“统筹发展和安全”的原则。发展是安全的前提，安全则为发展提供保障。安全韧性城市建设的本质在于：通过安全赋能城市发展，而非以安全之名制约发展。这具体体现为三个相互关联的层面，即在个体发展层面，消除安全隐患，减少对市民活动的限制，使市民获得更自由的发展环境；在成本控制层面，加大预防性安全投入而降低应急救灾支出，保障城市可持续发展；在动能转换层面，安全需求可能催生新产业形态。
三是确立“全周期管理”的原则。该原则旨在将风险防控嵌入城市发展全周期、全领域，以动态防控替代被动应急。安全韧性城市建设需涵盖“规划-建设-管理”全链条。具体而言，在规划阶段，引入安全风险评估，科学布局安全资源和空间；在建设阶段，实施安全审查，确保安全韧性指标落地；在管理阶段，建立风险实时监测系统，动态调整应急预案。概言之，要把安全工作落实到城市工作和城市发展的各个环节、各个领域。
四是落实“因城施策”的原则。安全韧性城市建设要在保障基本安全通约标准的前提下，聚焦城市类型与核心风险差异精准发力。例如，沿海城市重点加固海岸防护工程，提升防台风洪涝能力；内陆城市着力完善海绵城市系统，提升预防自然灾害能力；地震高风险城市优先推进建筑抗震加固，建设分布式备用能源系统；资源型城市核心实施采空区治理工程，建设支撑产业转型的韧性设施；边境口岸城市构建联防联控机制，建设应急响应设施。
（二）安全韧性城市建设的五条路径
一是重构领导体制机制。针对当前安全韧性城市建设中存在的相关部门多、行业多和议事协调机构多问题，建议形成统一的安全韧性城市建设（应急管理）委员会，强化统筹领导。该委员会需明确各部门安全韧性建设的权责清单，推进部门间高效联动合作。与此同时，城市安全体检应被固化为常态化制度，实现风险地图的动态更新、监测预警与应急处置。
二是深化数字科技赋能。城市政府应因地制宜、量力而行，探索构建智能化安全防控体系，集成动态风险识别与关联分析功能，通过技术应用实现风险早感知、早预警、快处置，增强城市韧性承载力。
三是建设纵横联动网络。城市政府需建立横向联动机制，明确业务部门、权属单位、综合协调部门的信息共享与联合处置规则；构建纵向分工、层级衔接体系，保证基层单元有能力日常维安、应急时快速响应，上级组织则承担资源配置与跨域跨部门协调之责。
四是推动多元参与共治。城市政府需加强公众安全教育，扩大居民参与安全韧性城市建设的渠道，通过培训“社区安全官”“第一响应人”等措施，提升居民安全防护能力。在社会层面，需深化政企社协同，形成多方参与、协同融合的安全韧性建设格局。
五是培育安全产业生态。安全韧性城市建设催生广阔市场与产业新风口，城市政府要立足城市自身发展情况，因地制宜推动安全产业发展。例如，城市政府与保险行业协同探索创新模式，推广巨灾保险、安全生产责任保险、小单元安全保险等机制，实现风险减量管理。
来源 | 《行政论坛》2025（5）
编辑 | 孙 菲
审核 | 翟 磊 杜滨炜
